Kas omavalitsus saab „nõusoleku“ alusel koguda abivajava inimese kohta mistahes andmeid?

Sotsiaalsete probleemide või toimetulekuraskuste korral on inimesel võimalik pöörduda abi saamiseks kohaliku omavalitsuse poole. Sõltuvalt inimese abivajadusest saab omavalitsus pakkuda tuge näiteks tugiisikuteenuse, eluruumi või võlanõustamisteenuse näol. Küll aga ei asu omavalitsus koheselt inimesele abi korraldama, vaid esmalt peab ta hindama, millist abi ja mis ulatuses inimene vajab. Selle kohustuse seab omavalitsusele sotsiaalhoolekande seadus.

Harv ei pruugi olla olukord, kus omavalitsus küsib enne abivajaduse hindamist inimeselt midagi taolist: „Olen nõus oma isikuandmete töötlemisega avalduse menetlemisega seotud vajalike toimingute tegemiseks“ või „Olen nõus, et KOV töötleb abivajaduse hindamiseks ja sobiva abi väljaselgitamiseks minu tervise infosüsteemis olevaid andmeid“. Tekib küsimus, kas ja mida selline nõusolek tähendab. Mis juhtub, kui inimene seda ei anna?

Isikuandmete töötlemise alused on sätestatud isikuandmete kaitse üldmääruses (IKÜM). Selle järgi peab töötlemine olema seaduslik ning toetuma ühele IKÜM art 6 lg 1 alusele: (a) nõusolek, (b) leping, (c) seadusest tulenev kohustus, (d) eluliste huvide kaitse, (e) avaliku ülesande täitmine või (f) õigustatud huvi. Arvestama peab, et juhul kui töödeldakse eriliiki isikuandmeid, näiteks terviseandmeid, kehtib sellele IKÜM artiklist 9 tulenev eriregulatsioon. Ka nimetatud sättes on olemas punkt, mis võimaldab töötlemist nõusoleku alusel. Seega võib nõusolek olla andmetöötluse aluseks, ent abivajaduse hindamise kontekstis on selle kasutamine mitmeti küsitav.

Üldmääruse nõusolek ei kattu tavakeeles kasutatava nõusoleku mõistega

Üldmääruse järgi peab inimese nõusolek andmetöötluseks olema vabatahtlik, konkreetne, teadlik ja ühemõtteline. See tähendab, et inimene peab oma nõusolekut väljendama kas kirjalikult või muu selge tegevusega. Selle aluseks on teadlikkus – inimene peab mõistma, milliseid andmeid kavatsetakse tema nõusoleku alusel töödelda ja miks. Nõusolekut tuleb küsida arusaadavalt ja see peab olema eristatav muudest küsimustest. Inimesel peab olema reaalne võimalus nõusolek anda ja see hiljem igal ajal tagasi võtta. Samuti peab andmetöötleja suutma hiljem tõendada, et inimene nõustus isikuandmete töötlemisega.

Omavalitsuse poolt küsitav nõusolek abivajaduse väljaselgitamisel isikuandmete töötlemiseks ei ole tõenäoliselt vabatahtlik. Nõusoleku vabatahtlikkus tähendab, et inimesel peab enne isikuandmete töötlemiseks nõusoleku andmist olema päriselt vaba valik, kas ta annab nõusoleku või mitte. Kui inimene andmetöötluseks nõusolekut ei anna, ei tohi talle sellega kaasneda negatiivset tagajärge. Õiguskirjanduses on vabatahtlikkust nimetatud „andmekaitseõigusega reguleeritud nõusoleku tuumelemendiks“.[1]

Nii ei loeta nõusolekut vabatahtlikuks, kui inimene ja andmetöötleja on ebavõrdses olukorras – eriti siis, kui andmetöötlejaks on avaliku sektori asutus. Samuti pole nõusolek vabatahtlik, kui teenuse saamine sõltub nõusoleku andmisest. Kui inimene ei anna nõusolekut oma isikuandmete töötlemiseks, ei saa omavalitsus tema andmeid kasutada – näiteks teha päringuid registritesse või analüüsida esitatud teavet. See tähendab, et nõusoleku andmisest keeldumine võib inimesele kaasa tuua kahjulikke tagajärgi: ta võib jääda abita või tema abivajadust ei hakata üldse hindama. Seetõttu ei saa sellises olukorras rääkida tõeliselt vabatahtlikust nõusolekust.

Teine probleem on see, et nõusolek, mida inimestelt küsitakse, on sageli liiga üldine ega anna selget pilti, milline andmetöötlus selle taga tegelikkuses peituks. Nõusolek peab olema konkreetne – inimene peab aru saama, milliseid andmeid kogutakse ja miks. See eeldab, et kogu andmetöötluse info on inimesele enne nõusoleku andmist arusaadavalt ja läbipaistvalt esitatud.[2]

Taotlusvormid, kus küsitakse nõusolekut näiteks üldiselt „abivajaduse hindamiseks“, ei selgita piisavalt, mida andmetöötlus tegelikult hõlmab. Nii võib see tähendada päringuid erinevatesse registritesse, järelepärimisi teistesse asutustesse või muudele isikutele jmt. Kui nõusolek on sõnastatud liiga üldiselt, siis on üsna selge, et selle pinnalt pole võimalik aru saada, mida andmetöötleja võib nõusoleku alusel tegema hakata. Seetõttu peaks nõusoleku küsimine olema täpsem ja selgem – inimene peab teadma, milliseid andmeid töödeldakse ja mis eesmärgil.

Valikuvabadus pöörduda abi saamise sooviga omavalitsuse poole ei saa olla samastatav nõusoleku andmisega isikuandmete töötlemiseks. Seda tuleb inimeselt eraldi küsida, kusjuures arvestada tuleb, et igapäevases keeles mõistetakse nõusolekut sageli palju lihtsamalt kui IKÜM-s ette nähtud. Tavaliselt piisab nõusolekuks suulisest kinnitamisest või näiteks allkirjast, kuid isikuandmete töötlemisel kehtivad sellele mitmed oluliselt rangemad tingimused, millest mõni sai eespool avatud ja mille täidetust peab andmetöötleja suutma tõendada. Kuna need nõusoleku nõuded on tavakasutusest oluliselt rangemad, võibki juhtuda, et inimene ja andmetöötleja mõistavad „nõusolekut“ erinevalt.

Isikuandmete kogumine peaks olema reguleeritud seadusega

Kuigi avalikus sektoris ei ole isikuandmete töötlemine nõusoleku alusel täielikult välistatud, saab seda kasutada vaid juhul, kui inimesel on ka päriselt vaba valik – st ta saab otsustada, kas lubada oma andmeid töödelda või mitte, ilma et töötlemisest keeldumine tooks kaasa negatiivseid tagajärgi. Euroopa Andmekaitsenõukogu on toonud nõusoleku sobivuse näitena olukorra, kus inimene taotleb korraga kahelt avalikke ülesandeid täitvalt asutuselt lube. Selleks, et vältida mõlema asutuse poolt menetluste ja kirjavahetuse dubleerimist, võivad asutused küsida taotlejalt nõusolekut kahe menetluse liitmiseks ja sama teabe omavaheliseks jagamiseks. Kui taotleja nõusolekut ei anna, ei juhtu sellest midagi, sest sel juhul menetlevad mõlemad asutused loa väljaandmist edasi eraldiseisvalt.[3]

Sotsiaalhoolekanne hõlmab aga endas teenuseid või toetusi, mida omavalitsus on sotsiaalhoolekande seaduse kohaselt kohustatud korraldama. Samuti on omavalitsusel seadusega pandud ülesanne selgitada välja tema poole pöördunud inimese abivajadus, kogudes ja töödeldes selleks vajaminevaid andmeid. See viitab sellele, et ka abivajaduse väljaselgitamisel toimuv andmetöötlus peaks tegelikult toimuma üksnes seaduse alusel, mitte inimese nõusolekule tuginedes. Seejuures ei pruugi ja ilmselt ei peagi seadus alati kõiki andmetöötluse detaile reguleerima, kuid andmetöötluse olulised raamid peab siiski seadma parlament, nii nagu näeb selle ette põhiseadusest tulenev olulisuse põhimõte – kõik olulisemad küsimused peab otsustama kas seadusandjana Riigikogu või kõrgeima võimu kandjana rahvas.[4] Omaette küsimus on, kas kehtiv sotsiaalhoolekande seadus sellised raamid isikuandmete töötlemisele abivajaduse väljaselgitamisel ette näeb.

[1] Engelien-Schulz, T. Zur Einwilligungserklärung als Rechtsgrundlage zur Erhebung und Verarbeitung personenbezogener Daten durch öffentliche Stellen. – Verwaltungsrundschau 2/2023, lk 42.

[2] Arvamus 15/2011 nõusoleku määratluse kohta. Art 29 töörühm 2011, lk 19. – https://ec.europa.eu/justice/article-29/documentation/opinion-recommendation/files/2011/wp187_et.pdf (23.08.2025).

[3] Euroopa Andmekaitsenõukogu suunised 05/2020 määruse (EL) 2016/679 kohase nõusoleku kohta, lk 8.

[4] Madise, Ü. PSK § 3/3. – Madise, Ü. jt (toim). Eesti Vabariigi põhiseadus. Kommenteeritud väljaanne. 5., täiend.

vlj. Tartu: sihtasutus Iuridicum 2020.