Kohtuhaldusmudeli turboreformist

Riigikogu menetluses on 21. aprillil 2025 algatatud nn kohtute haldamise tõhustamise eelnõu 632 SE, mida soovitakse vastu võtta juba enne jaanipäeva ja mille sisuks on kohtuhaldusmudeli kõige põhjapanevam muutus Eesti kohtusüsteemis 2002. aastast saati, mil võeti vastu ja jõustus tänane kohtute seadus. Kohtuhaldusmudeli eelnõud kritiseeris hiljuti kaalukate argumentidega riigiõiguse blogis Priit Pikamäe, kelle kriitika teravik on suunatud parlamendi volituste ulatusele kohtupidamise kujundamises kaasa rääkida. Samuti on eelnevalt esitanud eelnõule kriitilise arvamuse Aaro Mõttus ja Andra Laurand.

Kohtuhaldusmudeli muutmise keskmes on idee kohtutest kui iseseisvatest põhiseaduslikest institutsioonidest. Eelnõu seletuskirjas on muu hulgas välja toodud, et esimese ja teise astme kohtute käsitamist põhiseadusliku institutsioonina on toetanud kohtute haldamise nõukoda 20. septembril 2024 ja et see tähendab muu hulgas iseseisvust riigieelarve koostamise protsessis. Teisisõnu, esimese ja teise astme kohtutel tuleb hakata ise Riigikoguga oma eelarve üle läbi rääkima.

Eelnõu 632 SE lisa, mis on pühendatud eelnõu kooskõlale põhiseadusega, selle põhiseaduspärasuses probleemi ei näe. Vastupidi, selles on leitud, et eelnõu on kooskõlas nii võimude lahususe põhimõttega (PS § 4), kohtute sõltumatuse põhimõttega (PS § 146) kui ka kohtusüsteemi põhiseadusse kirjutatud struktuuriga (PS § 148).

Niisiis, ühelt poolt on laual väide, et eelnõu on põhiseadusega kooskõlas, teiselt poolt aga soovitakse luua uus põhiseaduslik institutsioon, mis hakkaks eelarve üle läbi rääkima koos teiste põhiseaduslike institutsioonidega. Tekib küsimus, kuidas on võimalik luua põhiseaduslik institutsioon ilma põhiseadust muutmata?

Põhiseaduslikud institutsioonid on loetletud riigieelarve seaduses, mille järgi on nendeks Riigikogu Kantselei, Vabariigi Presidendi Kantselei, Riigikontroll, Õiguskantsleri Kantselei ja Riigikohus. Õiguslikult on osad neist kõrgemaid riigiorganeid – Riigikogu, Vabariigi Presidenti ja õiguskantslerit – teenindavad asutused, ülejäänud ise kõrgemad riigiorganid (Riigikontroll ja Riigikohus). Siit nimekirjast puuduvad kõrgematest riigiorganitest headel põhjustel vaid Vabariigi Valitsus ja rahvas, kellest esimene koostabki ise riigi aastaeelarve eelnõu ja teine pole alaline, vaid muutub vaid korraks riigiorganiks valimiste ja rahvahääletuse korral. Riigikogu, Vabariigi Valitsus ja Riigikohus on seejuures kõrgemad riigiorganid seetõttu, et nad on kolme riigivõimu tipporganid, Vabariigi President, Riigikontroll ja õiguskantsler on kõrgemad riigiorganid seetõttu, et põhiseadus tunnistab nad kõrgemateks riigiorganiteks. Seega riigieelarve seadus ei loo põhiseaduslikke institutsioone, vaid on deklaratiivne, st peegeldab üksnes õiguslikku olukorda nii, nagu see põhiseaduse järgi on.

Et põhiseaduslikku institutsiooni saab luua ainult põhiseadusega, tekib küsimus, kas siis põhiseaduses nimetatud esimese ja teise astme kohtud ei ole samuti põhiseaduslikud institutsioonid. Vastus on ühene – ei ole. Esiteks on kriteeriumiks, kuidas kõrgemat riigiorganit ära tunda, see, kas ta omab mingis valdkonnas n-ö viimase sõna õigust või ei oma. Kui Riigikogu, Vabariigi Valitsuse, Riigikohtu kui kolme riigivõimu tipu ning Vabariigi Presidendi puhul viimase sõna õiguse osas kahtlusi ei ole, siis õiguskantsleri ja Riigikontrolli puhul võib selle kriteeriumi üle arutada. Viimased omavad siiski küll mittesiduva, kuid sõltumatu arvamuse andjatena oma põhiseaduslike pädevuste võrdlemisi kitsastes piirides viimase sõna õigust, sest need arvamused ei ole vaidlustatavad. Sarnane viimase sõna õigus puudub aga selgelt esimese ja teise astme kohtutel, kelle otsuste peale saab edasi kaevata kõrgemale kohtule. Teiseks nimetab põhiseadus veel mitmeid teisigi kogusid ja asutusi, mis samuti ei ole põhiseaduslikud institutsioonid, näiteks riigikantselei ja riigisekretär (PS § 95), Riigikaitse Nõukogu (PS § 127), kaitsevägi (PS §-d 124, 126 ja 128) või Vabariigi Valimiskomisjon (PSRS § 3), sest neil puudub lisaks viimase sõna õigusele ka piisavalt määratletud ning ainult neile kuuluv põhiseaduslik pädevusvaldkond. Esimese ja teise astme kohtud on sarnases positsioonis – nad on küll põhiseaduses nimetatud, kuid nad ei ole põhiseaduslikud institutsioonid, sest nende otsused on kõrgemas kohtuastmes vaidlustatavad.

Kuid kas võiks luua uue kohtute haldamise põhiseadusliku institutsiooni põhiseadusega? Sellele küsimusele on vastus jaatav – kui lisada põhiseadusse kohtuid haldav kehand, olgu tema nimeks siis kohtute haldamise nõukogu, kohtute haldus- ja arendusnõukogu või midagi kolmandat ning anda sellele oma piisav põhiseaduslikult kaitstud pädevusvaldkond, siis tekiks uus kõrgem riigiorgan ja põhiseaduslik institutsioon riigieelarve seaduse mõttes. Välja mõtlemist ja piiritlemist vajaks siiski selle organi suhe kolme klassikalise riigivõimu ja iseäranis Riigikohtuga, mis võib osutuda keerukaks ülesandeks.

Lisaks saab välja tuua teisigi küsitavusi. Tänase pädevuste korralduse järgi lasub kohtusüsteemi eelarvevastutus, st nii eelarve koostamise, kaitsmise kui ka täitmise vastutus, justiitsministril. (Eelarve vastuvõtmise vastutus saab demokraatlikus riigis olla mõistagi ainult Riigikogul.) Sellel, et täitevvõimul on kohtusüsteemi eelarve kaitsmise vastutus, on riigiteoreetilised põhjused: kohtud ei peaks tegelema ja murdma pead selle kallal, kuidas üldse raha saada, vaid selle kallal, kuidas on kehtivat õigust õige kohaldada üksikjuhul. Kaudselt asetaks ette pandud skeem, mille kohaselt peaksid kohtud ise oma eelarvet kaitsma hakkama, selle jõustamise korral kohtud positsiooni, kus nad peaksid hakkama oma olemasolu õigustama neile, kelle tegevuse üle nad kaudselt järelevalvet teostavad. Kohtud on küll jätkuvalt põhiseadusega seatud õigust mõistma, kuid samas ei vastutaks enam keegi poliitiliselt selle eest, et see põhiseaduslik põhifunktsioon ka täidetud saab. Probleemide ilmnemisel oleks mugav süüdistada kohtuid endid.

Haldamise, mis on täitevvõimu tuumikvaldkond, olemus seisnebki selles, et tuleb planeerida, kui palju millekski raha kulub, seda parlamendilt küsida ja seejärel saadud eelarve piirides püstitatud eesmärgid ellu viia. Põhiseadust ei tohiks mõista nii, et keegi saab oma põhiseadusliku kohustuse lihtsalt kellelegi teisele üle anda. Võiks ju ka näiteks kaitsevägi avaldada soovi anda koormav kohustus kaitsta riiki üle näiteks valdadele ja linnadele, kellele seejärel oleks mugav teha etteheiteid, kui nad uue ülesandega hakkama ei saa. Kui eelarve planeerimise ja täitmise vastutuse kohtuhaldusorganile üleandmise üle võiks arutleda, siis kohtute eelarve kaitsmise vastutusest saaks justiitsminister vabaneda ainult siis, kui muuta vastavalt põhiseadust. Teisisõnu, ilma põhiseadust muutmata oleks seadus, mis asetab eelarve kaitsmise vastutuse esimese ja teise astme kohtutele endile, võimude lahususe ja tasakaalustatuse põhimõttega (PS § 4 ja § 14) vastuolus.

Eelnevale jätkuks võib alama astme kohtute vahetu eelarvestamine Riigikogus avada võimaluse kohtute poliitilise survestamise kasvuks. Riigikogus on olnud ja saab tulevikus tõenäoliselt olema väga erinevaid jõude, kes hoolivad demokraatiast ja õigusriigist rohkem või vähem. Musta stsenaariumi kohaselt võib enamuse saavutanud ebademokraatlik poliitiline jõud asetada kohtud valiku ette: suurem hulk tööd või päris musta stsenaariumi korral koguni meelepärased otsused rahastamise vastu. See, et justiitsminister seda teha ei saa, on korra ministeeriumi ja kohtute vahel juba läbi vaieldud. Riigikogu surve vastu oleks selle ilmnemise korral kaitset leida aga praktiliselt võimatu, sest Riigikohus kui potentsiaalne kaitse pakkuja oleks eelarve protsessis otsene konkurent ja poleks isegi surve eest lõpuni kaitstud.

Probleemiks paistab olevat ka kohtute haldus- ja arendusnõukogu koosseis. Nimelt kuuluks sinna lisaks kokku viiele kohtute täiskogu poolt valitavale esimese ja teise astme kohtunikule ametikoha järgi veel kuus muud liiget: Riigikohtu esimees, kaks Riigikogu liiget, Advokatuuri juhatuse nimetatud vandeadvokaat, õiguskantsler või tema nimetatud esindaja ning justiits- ja digiminister või tema nimetatud esindaja. Teisisõnu, need, keda haldama ja arendama hakatakse, on otsustuskogus ise vähemuses. Kuna sisuliselt hakkavad kogu rahastus ja muud olulised otsused käima haldus- ja arendusnõukogu kaudu, kujutaks selline süsteem endast ohtu esimese ja teise astme kohtute sõltumatusele. Ja see on mäletatavasti põhiseadusega kaitstud.

Nii Priit Pikamäe kui ka Aaro Mõttus ja Andra Laurand osutasid oma kriitikas ka küsitavustele, mis võivad kaasneda kavandatud kohtute haldus- ja arendusnõukogule määruste andmise õiguse andmisega. Tõepoolest, probleem on tõsine. Esiteks, määruste andmine on täitevvõimu teostamine. Selgusetu on, kas kohtute haldus- ja arendusnõukogu tuleks siis arvata täitevvõimu või kohtuvõimu hulka kuuluvaks. Ühelt poolt oleks justnagu tegu kohtute haldamise täitevvõimust väljatõstmisega, teisalt aga hakkaks kohtute haldus- ja arendusnõukogu teostama täitevvõimu tuumikfunktsiooni – andma määrusi.

Teiseks, on probleem selles, et kavandatava kohtute haldus- ja arendusnõukogu koosseis oleks segalegitimatsiooniga: lisaks kohtunikele kuuluksid sinna ka Riigikohtu esimees, kaks Riigikogu liiget, Advokatuuri juhatuse nimetatud vandeadvokaat, õiguskantsler või tema nimetatud esindaja ning justiits- ja digiminister või tema nimetatud esindaja. Seega, kaks Riigikogu liiget, kelle põhiseaduslik ülesanne ja kohustus on osaleda seadusandluses, Riigikohtu esimees, kelle ülesanne muu hulgas teostada põhiseaduslikkuse järelevalvet kehtestatud õigusaktide üle, ja õiguskantsler, kelle ülesanne on teostada sõltumatut mittesiduvat järelevalvet kehtestatud õigusaktide üle, hakkaksid otseselt osalema määrusandluses, mis on täitevvõimu pärisosa.

Riigikohus on asunud seisukohale: „Kohtuniku kuulumine teise võimuharu juures asuvasse nõuandvasse organisse pole vastuolus PS §-st 4 tuleneva võimude lahususe põhimõttega“ (RKPJKm 06.06.2017, 3-4-1-6-17, p 35, autori rõhutus). Kui tänane kohtu haldamise nõukogu on nõuandev organ, siis kavandatav kohtute haldamis- ja arendusnõukogu ei oleks enam nõuandev, vaid otsustav organ, millele see erand ei laieneks. Seega satuksid kahvlisse nii viis esimese ja teise astme kohtunikku kui ka Riigikohtu esimees ise, sest nende osalus loodavas nõukogus ei pruugi olla kooskõlas PS §-ga 4. Kuid probleem on veelgi tõsisem. Varasemalt on Riigikohus Riigikogu liikmete riigiettevõtete nõukogudesse kuulumise asjas asunud seisukohale: „Võimude lahususe põhimõtte kohaselt on seadusandlik-, täitev- ja kohtuvõim seatud üksteist tasakaalustama ning on seega teatud mõttes vastandlike huvidega. See on vajalik riigivõimu jaotamiseks ja seeläbi demokraatia ja seaduslikkuse printsiibi kindlustamiseks. Kui üks isik täidab samaaegselt riigivõimu kahe haru funktsioone ja tema tegevust tasustatakse mõlemalt poolt, siis võib see põhjustada eetilise ja huvide konflikti täidetavate võimufunktsioonide ning sellest johtuvalt ka isiklike ning avalike huvide vahel. Huvide konflikt kui olukord, kus riigiametnik üheaegselt täidab olemuselt vastandlikke ülesandeid ja taotleb vastandlikke eesmärke, võib põhjustada minetusi tema ametikohustuste täitmisel ja võib luua eeldused korruptsiooniks. „Huvide konflikti peab vältima kõigis riigiametites“ (RKPJKo 02.11.1994, III-4/1-6/94, p 2, autori rõhutus). Paraku osutab kõik sellele, et tulevase kohtute haldus- ja arendusnõukogu liikmeteks asuvad Riigikogu liikmed, Riigikohtu esimees ja õiguskantsler satuksid kõik huvide konflikti, esimesed hakkaksid tegelema mikromänedžmendiga, kuigi nende põhiseaduslik ülesanne on osaleda seadusloome, sh aastaeelarve vastuvõtmise protsessis, teised kaks aga osaleksid õigusaktide andmisel, mille üle nad on ise seatud (erinevas vormis) järelevalvet teostama.

Kuid Riigikogu liikmete osaluse vastu selles organis kõneleb veel üks argument. Nimelt esitas Riigikohus eelviidatud riigiettevõtete nõukogude otsuses ka järgneva mõttekäigu: „Põhiseaduse § 59 sätestab, et seadusandlik võim kuulub Riigikogule. Riigikogu liikmed osalevad seadusandliku võimu teostamisel, mis on riigiametis olek, sest Põhiseaduse § 63 lg 1 kehtestab kategoorilise nõude – Riigikogu liige ei tohi olla üheski muus riigiametis. Põhiseaduse §-ga 63 lg 1 kehtestatud piirang on üheks Põhiseaduse §-s 4 sätestatud võimude lahususe ja tasakaalustatuse põhimõtte tagatiseks. […] Kuna täidesaatva riigivõimu teostamine haldusnõukogus on riigiametis olek, siis on Riigikogu töökorra seaduse §-s 7 lg 1 sätestatu, et Riigikogu liiget võib nimetada haldusnõukogu esimeheks või liikmeks, vastuolus Põhiseaduse §-ga 63 lg 1. Seadusandliku ja täidesaatva võimu üheaegne teostamine Riigikogu liikme poolt on vastuolus Põhiseaduse §-s 4 sätestatud võimude lahususe ja tasakaalustatuse põhimõttega“ (RKPJKo 02.11.1994, III-4/1-6/94, p 2). Teisisõnu, Riigikohus ütles selgelt välja, et Riigikogu liige ei tohi oma volituste ajal tegeleda teise võimuharu tegevustega ega osaleda teise võimuharusse kuuluvates organites. Tegelikult näeb põhiseadus sellisteks puhkudeks ette ka sanktsiooni. Nimelt sätestab PS § 64 lg 2 p 1: Riigikogu liikme volitused lõpevad enne tähtaega tema asumisega mõnda teise riigiametisse.

Kui akti vastu võtnud kollegiaalorgan on põhiseaduse vastaselt komplekteeritud, siis on selle poolt vastu võetud õigusaktid nö sünniveaga – õigusvastased ja vaidlustatavad. Näiteks peaks tulevane kohtute haldus- ja arendusnõukogu määrusega kehtestama täpsemad nõuded tsiviilkohtumenetluses dokumentide infosüsteemi kaudu elektroonilisele kättetoimetamisele. Kuna need nõuded oleksid õigusvastaselt komplekteeritud organi poolt kehtestatud, siis oleks ka dokumentide infosüsteemi kaudu elektrooniline kättetoimetamine õigusvastane ja vaidlustatav. Jne. Tekkida ähvardav olukord kindlasti pärsiks kohtute tööd. Kuid veelgi tõsisem on probleem maa-, haldus- ja ringkonnakohtute asukohtade ja nende kohtutes paiknevate kohtunike arvu määramisega. Sedagi peaks tulevikus otsustama hakkama põhiseaduse vastaselt komplekteeritud organ ning ka see otsus oleks õigusvastane ja vaidlustatav igas kohtuasjas, mis nende kohtute ette jõuab. Selline olukord kahjustaks juba väga tõsiselt ligipääsu kohtule ja kohtusüsteemi kui terviku toimimist.

Kuna seda eelnõud on menetletud turbomenetluses, siis ei ole välistatud, et sügavama analüüsi korral võib veelgi probleeme ilmneda. Siinkohal peame piirduma eeltooduga.

Lõpetuseks: 2021. aastal kiitis Riigikohtu esimees Eesti kohtusüsteemi koroonapandeemia kõrgperioodil hea hakkamasaamise eest ja ütles Riigikogule antud aastaülevaates: „Oleme Euroopa riikide võrdluses ehitanud ühe efektiivsema kohtusüsteemi, mida tuleks püüda hoida ja veel paremaks teha. Kahjuks on see saavutatud suuresti kohtus töötavate inimeste püsiva ülekoormatuse arvel.“

2025. aastal jäi 5. juunil peetud kohtute täiskogul kõlama seisukoht, et kohtute seisukord on halb. Samuti on avalikkuses jäänud kõlama narratiiv, et kohtutega ei ole kõik hästi. Samas napib analüüsi, mis võiksid olla halvenenud olukorra juurpõhjused.

Mis on siis vahepealse nelja aastaga juhtunud? Esiteks on aset leidnud kohtunike põlvkonnavahetus. Ametisse astuv kohtunik on esimesed kolm aastat noorkohtuniku staatuses ja temalt ei eeldatagi alguses vanemate olijatega päris samaväärset panust ning ka tema hüved on väiksemad. Seega on põlvkonnavahetuse mõju kohtute jõudlusele lõtkuga. Teiseks on kohtusüsteemist, st esimese ja teise astme kohtutest viimastel aastatel märkimisväärne hulk ressurssi välja tõmmatud. Juba suletud või sulgemisel on mitu kohtumaja. Kohtuametnike palgafond on jäänud vaeslapse ossa. Koroonapandeemiagagi saadi hästi hakkama millegi arvelt. Esimese ja teise astme kohtud on pidanud viimastel aastatel välja mõtlema järjest uusi lahendusi, et väiksema ressursiga vähemalt sama palju ära teha. Ühel hetkel tuleb piir ette. Kolmandaks ei saa kohus sissetuleva töö hulka ise märkimisväärselt mõjutada. Seadusandja või täitevvõimu poolne aps või mingi sündmus võivad tekitada vaidluste ja kaebuste laineid. Kui puhvrit ei ole, tekib paratamatult ülekoormus, mis võib viia läbipõlemiseni. Neljandaks muutuvad õiguslikud küsimused paratamatult ajas üha keerukamaks. Tegelikult nõuaks nende sama tõhus menetlemine ka võrdeliselt kasvavat ressurssi. Viiendaks on Eesti kolmeastmelises kohtusüsteemis Riigikohtu üheks funktsiooniks luua õiguskindlust ja aidata sellega nii menetlusosaliste nõustajaid kui ka kohtuid jõuda kiiremini õiguslikult õige lahenduseni. Kui Riigikohus õiguskindlust ei loo või ei tee seda piisavalt, on alumistel astmetel keerukam oma tööd teha.

Kui lisada eelnevale juurde ka kavandatav regulatsioon, mille kohal on päris mitu tõsist põhiseaduslikkuse küsimärki, siis paistab taevas kohtusüsteemi kohal tõepoolest juba üsna must. Ehk oleks mõistlik aeg probleemse sisuga kohtuhaldusmudeli turboreformiga maha võtta ja regulatsiooni sisu enne jätkamist veel kord rahulikult läbi mõelda. Kui kukub kohus, kukub ka demokraatlik põhiseadusriik.

Kui lõpuks pisut unistada tohib, siis näen vaimusilmas Eestis kohtute haldusmudelit, mis sarnaneb Taani omale. Edukas ja rahvusvaheliselt palju kiidusõnu pälvinud kohtuhaldusmudel, mille Taani juurutas 1998. aastal, näeb samuti ette kohtuhaldusorgani, mille juhtkogu liikmeteks on ülemkohtu kohtunik, kaks kõrgema kohtu kohtunikku, kaks linnakohtu kohtunikku, kohtute mittekohtunikest juriidilise (akadeemilise) töötajaskonna esindaja, kaks kohtute halduspersonali esindajat, Advokatuuri juhatuse poolt ette pandud advokaat ning kaks Taani ülikoolide poolt soovitatud liiget, kel on juhtimisalased ja sotsiaalmajanduslikud eriteadmised. Seaduses on sõnaselgelt öeldud, et parlamendi ega kohalike omavalitsuste volikogude liikmed ei tohi olla juhtkogu liikmed. Juhtkogu valib endale ise esimehe ning sellele allub kohtuhalduse direktor, kes teostab igapäevast juhtimist. Juhtkogu ülesandeks on tagada kohtute hea ja nõuetekohane toimimine ning võtta selle tagamiseks vajalikud meetmed. Iseäranis võtab juhtkogu vastu kohtuhalduse eelarveettepaneku järgmiseks eelarveaastaks, mis esitatakse justiitsministrile, ning otsustab rahastuse üldise jaotuse eelarveseaduses sätestatud raamistikus. Kohtuhaldusorgan osaleb niisiis küll kohtute eelarve eelnõu koostamisel ja selle täitmisel, kuid parlamendis kaitseb eelarve eelnõud justiitsminister, kes töötab kohtusüsteemiga koos.