Põhiseaduse piirid kohtusüsteemi ümber­kujundamisel ehk kas tuleviku määrab grammatika?

Viimasel ajal on kohtunikkonnas elavat ja avalikkuses enamasti negatiivset või vähemasti ettevaatlikku vastukaja leidnud ettepanek kohtusüsteemi tõhustamiseks ühendada sama astme kohtuasutused. Selline ettepanek on tehtud Justiits- ja Digiministeeriumi 25. aprilli 2025. a väljatöötamiskavatsuses (VTK) „Kohtunike töökoormuse ühtlustamine, asenduskohtunike ametisse nimetamine, kohtunikele lisatasu maksmise võimaldamine jt ettepanekud“. Seepeale on pöördumistega esinenud mitmete kohtute kohtunikud ja kohtuesimehed, kes on mõtet vastustanud, tuues mh välja ettepaneku võimaliku vastuolu Eesti Vabariigi põhiseaduse (PS) §-dega 148 ja 149. Viimati esitas oma kohtute ühendamist vastustava seisukoha põhiseaduslikkuse aspektist riigiõiguse blogis Tallinna Ringkonnakohtu kohtunik Janar Jäätma. Hea kolleegi arutlused kutsuvad avama diskussiooni PS §-de 148 ja 149 sisu ja tähenduse üle. Rõhutan, et need on minu enda mõtted ega esinda teiste riigikohtunike arusaamasid. N-ö lõplik tõde saab selguda vaid Riigikohtu otsuse näol võimaliku regulatsiooni põhiseaduspärasuse kohta. Loodan aga, et sinnani ei pea jõudma ning argumendid saavad juba eelnevalt igakülgselt kaalutud ja riskid hinnatud.

Milleks ühendada kohtuasutusi?

Esiteks soovin märkida, et kohtute ühendamise idee ei ole ootamatu ega läbi rääkimata. See teema on siiski kohtusüsteemis ringelnud juba 4–5 aastat ühe võimaliku kohtute tõhustamise abinõuna. Ka siinkirjutaja on korduvalt ja avalikult juhtinud kohtusüsteemi tõhususe probleemidele tähelepanu ning esinenud kohtute ühendamise mõttega, mh ettekannetes 2023. ja 2024. aastal nii kohtunike täiskogudel kui ka Riigikogus. Enamgi veel, just kohtute võimalik ühendamine tõusis üheks põhiliseks vaidlusteemaks uue kohtu arengukava ettevalmistamisel.

Ma ei hakka siinkohal pikemalt kordama argumente, miks kohtute ühendamine võiks olla mõistlik, vaid keskendun põhiseaduspärasuse hindamisele.

Kriitika esitatud argumentide kohta

Siinkirjutaja arvates on kohtute ühendamise vastased argumendid võimalik suures osas kahtluse alla seada, isegi ümber lükata. Seejuures saab argumentatsioonis tugineda mh põhiseaduse kommentaaridele, esmajoones on PS § 148 omadele, mis Juura põhiseaduse kommentaaris (2020) on koostanud Mait Laaring (Laaring (2020)) ja Teaduste akadeemia kommentaaris (2022) Priit Pikamäe(Pikamäe (2022)).

Milline on PS §-de 148 ja 149 ajalooline mõte?

PS §-d 148 ja 149 kirjeldavad kohtusüsteemi ülesehitust ja organisatsiooni võrdlemisi detailselt, nähes ette nii kohtute liigid (PS § 148) kui ka kohtusüsteemi kolmeastmelisuse (PS § 148). Seda muuseas oluliselt erinevalt 1920. aasta ja 1938. aasta põhiseadustest, kus kohtusüsteemi kirjeldati vaid üldiselt. Põhiseaduse Assamblee materjalidest nähtub, et ajalooliselt oli sätete põhiline ja sisuline soov muuta nõukogudeaegne kaheastmeline kohtusüsteemi, luues apellatsiooniinstants esimese astme ja kassatsioonikohtu vahele (vt ka Pikamäe (2022), p 1). See oli selge valik põhiseaduse koostamisel. Samasugune selge valik oli luua esimese kohtuastme tasandil halduskohtusüsteem, milles lahendataks avalik-õiguslikke vaidlusi. Need olid kaks selget ja põhimõttelist valikut. Kohtusüsteemi täpne kirjeldus pidi välistama seadusandja ja täitevvõimu omavoli (vt ka Laaring (2020), p 2).

Kas PS § 148 on mõistetav reegli või printsiibina? Mida tähendab PS-s kohtute kohta mitmuse kasutamine?

Keskne küsimus PS §-de 148 ja 149 mõistmisel on see, kas ja kuivõrd on need hinnatavad kohtusüsteemi osas seadusega mittekorrigeeritava reeglina või võimaldavad kaalumisruumi printsiibina.

Nii M. Laaring kui P. Pikamäe on PS kommentaarides ühte meelt, et PS § 148 lg 1 regulatiivne tähendus on iseseivalt pigem tagasihoidlik, piirdudes pigem kohtusüsteemi ülesehituse kirjeldamisega (Laaring (2020), p 5); Pikamäe (2022), p 1). P. Pikamäe lisab, et üldiselt ei ole sedavõrd üksikasjalik kohtusüsteemi ülesehituse äratoomine põhiseaduses tavapärane ega ka mõistlik, kuna see võib osutuda takistuseks kohtusüsteemi kaasajastamisel (Pikamäe (2022), p 1). Nende seisukohtadega saab vaid nõustuda.

Koostoimes PS §-ga 149 tuleneb §-st 148 esmajoones kohtusüsteemi ülesehituse institutsionaalne garantii (Laaring (2020), p 3). Samuti ei või kaotada üht või teist PS-s nimetatud kohut või kohtu liiki tervikuna, st maa-, haldus- ja ringkonnakohtuid kaitseb institutsionaalne garantii üksnes asutuste liikide lõikes, konkreetsete asutuste loomise, lõpetamise või ümberkorraldamise üle otsustab Riigikogu (Laaring (2020), p 3).

Põhimõtteliselt eri meelt on kommentaaride autorid aga küsimuses, kuidas mõista PS §-s 148 (aga ka §-s 149) kohtute kohta kasutatud mitmuse vormi. M. Laaring arvab sarnaselt J. Jäätmaga, et mitmuse vormi kasutamist maa-, haldus- ja ringkonnakohtutest rääkimisel ei saa pidada juhuslikuks ning et sellest võib järeldada põhiseadusandja soovi näha ette mitu samasse liiki kuuluvat asutust, et tagada kohtuliku õiguskaitse mõistlik territoriaalne kättesaadavus kogu riigi ulatuses (Laaring (2020) p 3). P. Pikamäe on jõudnud täpselt vastupidisele seisukohale, et kuna kohtute paljusus ei ole eesmärk omaette, vaid tegemist on õigusemõistmise kättesaadavuse vahendiga, ei nõua PS § 148 seadusandjalt mitme esimese ja teise astme kohtu rajamist, kui nimetatud eesmärk saavutatakse mõnel muul kohtusse pöörduja jaoks sama tõhusal viisil (Pikamäe (2022), p 5). Ehk kokkuvõttes ei saa kohtute mitmuses näha reeglit, vaid printsiipi. Siinkirjutaja nõustub P. Pikamäe argumentatsiooniga nii selle veenvuse kui ka reaalse elu vajadustega arvestamise tõttu.

Mõlemad kommentaaride autorid on sama meelt, et üksnes põhiseadusega ei ole võimalik kohtusüsteemi korraldust kindlaks määrata ning seda mõistis ka põhiseadusandja. Kindlasti ei soovitud kohtusüsteemi ja organisatsiooni põhiseadusega n-ö kinni kirjutada, jättes seadusandjale kohtukorralduse üksikasjalikumal kujundamisel suure otsustusruumi ja määrates PS §-s 149 üksnes kolmeastmelise kohtusüsteemi garantii (Pikamäe (2022), p 3; Laaring (2020), p 6).

PS §-de 148 ja 149 tõlgendamisel tuleb arvestada ka seda, et nimetatud sätted kasutavad lisaks muudele kohtute nimetustele ka „linnakohtute“ nimetust, mis omal ajal tegutsesid paralleelselt maakohtutega eraldi territoriaalse alluvusega. 2006. aasta reformiga ühendati seni eraldi kohtuasutustena toiminud maa-, linna- ja halduskohtud neljaks maakohtuks ja kaheks halduskohtuks ehk sisuliselt nimetati linnakohtud ümber maakohtuteks. Põhjenduseks toodi, et nimetatud kaks kohut ei erine üksteisest oma pädevuse poolest. Samuti ei nõua PS kohtusüsteemis mitte linnakohtu nimetust kandva kohtuasutuse, vaid teatud pädevusega esimese kohtuastme olemasolu. Selle seisukohaga on selgelt nõustunud ka P. Pikamäe, (Pikamäe (2022), p 6). Vastustanud ei ole seda muudatust ka M. Laaring (Laaring (2020), p-d 4, 6).

Lisaks, mõistes äärmiselt jäiga reeglina PS §-s 148 märgitud kohtute mitmust, tekib küsimus, kuidas on seni mh Riigikohtu praktikas mööda vaadatud nt PS § 146 esimese lause („Õigust mõistab ainult kohus.“) kategoorilisest sõnastusest, rõhutusega sõna „ainult“, tunnustades õigusemõistmist mh nii riigihangete vaidlustuskomisjonis, töövaidluskomisjonis kui ka haldusorganites ja legitimeerides seni kohtuvälist väärteomenetlust ning õigusemõistmist rahvakohtunike poolt. Ehk kokkuvõttes tuleks reeglit näha siiski selles, mida tõesti põhiseaduslikku väärtusena on põhiseaduses teadlikult otsustatud selliselt, et seadusandjal peaks kaalumisruum puuduma nagu nt riigikogu liikmete arvu osas.

Kas tagada tuleb esmajoones kohtu kui asutuse või kohtu kui õigusemõistmise organisatsiooni kättesaadavus?

J. Jäätma leiab, et PS § 148 peab silmas just kohtuasutusi, mis peavad katma kogu Eesti territooriumi ja mida peab seega mitmuse tõttu olema vähemalt kaks.

Siinkirjutaja sellega ei nõustu. Nagu juba märgitud, ei eristatud põhiseaduse koostamise ajal kohtuid kui asutusi kohtutest kui õigusemõistmise kohtadest ehk iga kohus paiknes eraldiseisva asutusena ühes kohas, mõistes seal vastavalt oma territoriaalsele alluvusele ka õigust. 2006. aasta reformiga muudeti seda aga põhimõtteliselt, kui senised kohtud liideti asutusena ja nende koosseisus nähti ette õigusemõistmise füüsiliste punktidena kohtumajad. Selline süsteem kehtib siiani ja selle põhiseaduspärasust pole kahtluse alla seatud.

Siinkirjutaja arvates on PS § 148 mõte tagada õigusemõistmise mõistlik kättesaadavus kogu Eesti territooriumil. See, kas seda tehakse sama kohtuastme raames läbi mitme kohtuasutuse või sama kohtuasutuse mitme kohtumaja kaudu, on teisejärguline. Inimeste seisukohast on oluline tagada õigusemõistmise kättesaadavus. Õigusemõistmise kättesaadavuse tagamiseks võib parlament kohtusüsteemi korraldada ka muudelt alustelt lähtuvalt, sh ühendades nt ühte kohtuasutusse kõik sama tasandi kohtud (Pikamäe (2022), p 4). Arvestada tuleb sedagi, et infotehnoloogiliste vahendite laialdase leviku tingimustes on kohtusse pöördumise õiguse realiseerimine saanud võimalikuks ka eemalt. Et kohtute paljusus ei ole eesmärk omaette, vaid tegemist on õigusemõistmise kättesaadavuse vahendiga, tuleb asuda seisukohale, et PS § 148 ei nõua seadusandjalt mitme esimese ja teise astme kohtu rajamist, kui nimetatud eesmärk saavutatakse mõnel muul kohtusse pöörduja jaoks sama tõhusal moel (Pikamäe (2022), p 5). Ka M. Laaring leiab, et oluline on tagada just kohtuliku õiguskaitse mõistlik territoriaalne kättesaadavus kogu riigi ulatuses (Laaring (2020) p 3), kuigi tema nägi selle saavutamiseks sarnaselt J. Jäätmaga vajadust säilitada mitu esimese astme kohut.

Eespool viidatud linnakohtute kaotamisega seonduv kinnitab, et põhiseadusandja ei pidanud silmas, et iga hinna eest tuleb säilitada linnades õigusemõistmine just linnakohtute kaudu. Linnakohtu mõiste oli ju just kohtumajale viitav.

Kriitikute loogika järgi oleks põhiseadusega kooskõlas justkui lahendus, et õigusemõistmine koondatakse kahte (mitmus ju!) maakohtusse kahe või isegi ühe kohtumajaga, mis siinkirjutaja arvates moonutaks märksa enam PS § 148 mõtet.

Kas üks ringkonnakohus on keelatud ja sellest tulenevalt ka üks maakohus ja halduskohus?

Siinkirjutaja ei nõustu ka käsitlusega, nagu saaks ainuüksi mõistest „ringkonnakohus“ teha järelduse, et neid peaks olema vähemalt kaks, kuna väljend „ringkond“ sellele justkui viitaks. Tegu on pigem otsitud ja ainuüksi tekstile tugineva argumendiga. Ei PS § 148 ega 149 kujunemise allikatest saa sellist järeldust teha, kui tegelikult võeti vaid üle kunagine apellatsioonikohtu nimetus. Oluline ja põhimõtteline oli seevastu seadusandja otsustus näha ringkonnakohus ette apellatsioonikohtuna (PS § 149 lg 2), mitte aga nende arv. Seega langeb ära argument, et kuna ringkonnakohtuid peab olema kaks, siis sellest justkui järeldub, et vajalik oleks ka kaks maakohut.

Siinkohal võib märkida, et põhiseaduse järgi ei pea ringkonnakohtute pädevus olema territoriaalne. Tõenäoliselt oleks põhiseaduspärane ka nt lahendus, kus üks ringkonnakohus lahendaks kaebusi halduskohtute otsuste peale ja teine maakohtu otsuste peale.

Kas kohtute ühendamine kaotaks vajaduse Riigikohtu kui kassatsioonikohtu järgi?

Põhjendatud ei ole ka argument, nagu kaoks kohtute ühendamisega vajadus Riigikohtu kui kassatsiooniinstantsi järgi ja piirduda võiks ringkonnakohtu lahenditega. Esiteks oleks see otseses vastuolus PS § 149 lg 3 järgse otsusega Riigikohtu kui kõrgeima kohtu ja kassatsiooniinstantsi kohta. Kuna üleüldiselt demokraatlikud riigid tunnustavad kõrgema astme kohtuid õigusküsimuste lahendajana lisaks tõenditega tegelevale apellatsiooniinstantsile, pole kohta ega vajadust ka diskussiooniks kolmeastmelise kohtusüsteemi muutmiseks. See ei tähenda, et osades asjades ei võiks edasikaebeinstantse piirata, näiteks suuremate asjade alustamisega ringkonnakohtust, Riigikohtusse kaebamise õigust piirates või esimese astme kohtu lahenditele vaid Riigikohtule kaevata lubades.

Asjakohane ei ole jutt sellest, nagu oleks Riigikohtu põhiline ülesanne ringkonnakohtute praktika ühtlustamine. Tegelikkuses saab ülimalt harva tuua ringkonnakohtute tasandil välja ühtlustamist vajavat kohtupraktikat. Oluline on ka, et ühtlustamist võib vajada teinekord hoopis kohtupraktika ringkonnakohtute endi sees eri koosseisude vahel, milleks ringkonnakohtu tasandil mehhanism puudub.

Kas kohtute ühendamisega koonduks kohtujuhi võim liigselt ühele isikule, kes võiks teha meelevaldseid otsustusi ja seada ohtu kogu kohtusüsteemi sõltumatuse?

Argument kohtujuhile liigse võimu koondumisest väärib kindlasti kaalumist, kuid see risk on samuti maandatav. Esiteks ei oleks üks maakohus enneolematu suurusega asutus ei Eestis ega mujal. Nt Saksamaa Müncheni Landgericht mõistab õigust ca 1,8 miljoni inimese üle ja seal töötab 219 kohtunikku, kokku 489 teenistujat.

Riskikohta saaks näha selles, kui kohtuesimehel oleks suur ainuvõim, ta nimetataks ametisse süsteemiväliselt ning puuduks võimalus teda ametist tagasi kutsuda. Need mured on aga lahendatavad. Kohtureformiga koos peaks minema kohtute haldamine üle Justiits- ja Digiministeeriumilt kohtutele läbi kohtute haldus- ja arendusnõukogu (KHAN). Vastav eelnõu on juba Riigikogu menetluses. Just KHAN peaks edaspidi nimetama kohtute esimehed, teostama nende üle järelevalvet ja otsustama nende tagasikutsumise – need otsused teeb kohtuvõim ise. Sellega seoses väärib muidugi märkimist, et Riigikogule esitatud eelnõus ei ole kohtunike valitud esindajad KHAN-i koosseisus enamuses, ehkki see on olnud kohtunikkonna üldine soov. Lisaks peaks kohtu esimehe ainujuhtimist kontrollima ja vajadusel pidurdama kohtunike valitud kohtu eestseisus, mille nõusolek oleks vajalik olulisemateks otsusteks, mh tööjaotusplaani kinnitamiseks ja muutmiseks. Kolmandaks on kavandatud kohtunikele mehhanism kohtu esimehele umbusalduse avaldamiseks ja tagasikutsumiseks algatamise mehhanism.

Kas kohtute ühendamine võiks viia õigusemõistmise eemaldumiseni inimestest, mh kohtunike koondumiseni keskustesse ja kohtumajade sulgemiseni?

Ka risk kohtumajade sulgemisest ja õigusemõistmise territoriaalsest koondumisest on tõsiseltvõetav. Paraku ei seondu see niivõrd kohtu kui organisatsiooni võimalike muudatustega, vaid pigem riigi üldise demograafilise arengu ja rahaliste võimaluste vähenemisega; samuti asjade lahendamise tehnoloogiliste lahenduste laienemisega. Küll aga võiks just kohtute ühendamisega kaasneva ühesuguse töövooga tagada kohtumajade säilimise kohtades, kus n-ö kohalik rahvas piisavalt tööd ei anna. Sama kohtuasutuse raames oleks lihtsam ka kohtunike ja teiste töötajate liikumine kohtumajade vahel, töötades neile sobivamates kohtades. Mida tõhusamaks saame kohtute juhtimise ja töökorralduse, seda suurem on lootus ka rohkem kohtumaju säilitada.

Kokkuvõte

Eelneva pinnalt järeldan kokkuvõtlikult, et esile toodud väiteid kohtute võimaliku ühendamise põhiseadusevastasuse kohta ei saa võtta absoluutse tõena. Seda ei kinnita nii viimased põhiseaduse kommentaarid kui ka kohtusüsteemi vajadus käia kaasas ühiskonna üldise arengu ja suundadega. Nõustuda tuleb põhiseaduse kommenteerijatega, et mida täpsemalt on kohtuorganisatsiooni PS-s kirjeldatud, seda keerulisem on hoida seda vastavuses tegeliku elu vajadustega (Laaring (2020), p 4; Pikamäe (2022), p 1). Perspektiivis võib olla mõistlik muuta PS §-e 148 ja 149 üldisemaks. Siiski ei peaks ka täna jõudma seisukohale, et kohtusüsteemi suuremad muudatused on võimalikud vaid põhiseaduse muutmise kaudu, selliselt paneksime süsteemi arengu kinni ja jõuaks varem või hiljem tupikusse.